พุทธศักราช 2440 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ รัชกาลที่ 5 ทรงประกาศใช้กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ ซึ่งต่อมาอีก 17 ปี ได้เปลี่ยนเป็นพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457

ครานี้ประเทศสยามยุคใหม่จึงบังเกิดขึ้น การปกครองหัวเมืองต้นรัตนโกสินทร์แบบสยามยุคเก่าจบสิ้นลง (หัวเมือง เหนือ ใต้ ตก ออก ที่เคยมีผู้ปกครองตนเอง เป็นอิสระจากกรุงเทพฯ เพียงส่งส่วยอากร ซึ่งละม้ายคล้ายคลึงกับรูปแบบจังหวัดปกครองตนเอง) การปกครองเปลี่ยนเป็นระบบเทศาภิบาล จัดตั้งมณฑล จังหวัด อำเภอ ตำบลและหมู่บ้าน เป็นโครงสร้างการปกครองยุคใหม่ เกิดตำแหน่งเทศาฯมณฑล ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนันและผู้ใหญ่บ้านขึ้นทดแทน การเปลี่ยนแปลงเชิงปฏิรูปการปกครองนับเป็นครั้งยิ่งใหญ่ โดยมีเป้าหมายชัดเจนเพื่อสร้าง "พระราชอาณาจักรสยาม" และความทันสมัยแห่งรัฐกอปรกับความอยู่รอดของพระราชอาณาจักรสยาม จากนักล่าอาณานิคมตะวันตกแห่งยุคสมัยนั้น การรวบรวมพระราชอาณาเขตเป็นหนึ่งเดียว จนเกิดความเป็นปึกแผ่นแน่นหนา นับเป็นมรดกตกทอดมาตราบเท่าทุกวันนี้ วลีสำคัญที่บัญญัติไว้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญทุกฉบับก็คือประโยคที่ว่า "พระราชอาณาจักรไทยเป็นหนึ่งเดียว ผู้ใดจะแบ่งแยกมิได้"

ผู้สนองพระราชปณิธานของล้นเกล้าฯ รัชกาลที่ 5 ก็คือ เสด็จในกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ซึ่งเป็นองค์ปฐมเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยพระองค์แรก ได้ทรงงานหนักตลอดชีวิตของพระองค์ท่าน ทรงเป็นแบบอย่างแก่ข้าราชการของกระทรวงมหาดไทยทุกระดับชั้น ทรงมีวิสัยทัศน์ที่ก้าวไกล เล็งเห็นว่ากระทรวง มหาดไทยเป็นเสาหลักของบ้านเมือง หลังจากประชุมเทศาภิบาลมณฑลครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ. 2438 การเริ่มต้นการปกครองส่วนภูมิภาคก็อุบัติขึ้นในราชอาณาจักรสยาม เป็นโซ่ข้อกลางระหว่างการปกครองส่วนกลางกับการปกครองส่วนท้องถิ่น (พ.ศ. 2448) ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด จึงเป็นผู้สนองงานของพระมหากษัตริย์ ต่างพระเนตรพระกรรณ โดยเชื่อมโยงทั้งแผ่นดินและผู้คนเข้าด้วยกัน เพื่อสร้างความเป็นปึกแผ่นและสร้างเสถียรภาพแก่ราชอาณาจักรสยามอย่างแท้จริง ดังมีพระราชโอวาทของสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพความว่า "เจ้าคุณอำนาจอยู่ที่ราษฎรเชื่อถือ มิใช่อยู่ที่พระแสงราชศาสตรา จะไปอยู่ไหนก็ตามถ้าเจ้าคุณ ทำให้ราษฎรเชื่อถือศรัทธาแล้ว ไม่มีผู้ใดถอดถอนได้ แม้แต่ในหลวง เพราะท่านก็ทรงปรารถนาให้ราษฎรอยู่เย็นเป็นสุขเช่นเดียวกัน"

ด้านพระราชโอวาทข้างต้นก็เสมือนเป็นวิสัยทัศน์ ซึ่งคนมหาดไทยได้ซึมซับรุ่นต่อรุ่น จนกลาย เป็นวัฒนธรรมขององค์กรในการปฏิบัติงานสนองคุณล้นเกล้าพระปิยะมหาราชและเสด็จในกรมฯ ผู้เป็นองค์ปฐมเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย เพราะการที่ราษฎรจะเชื่อถือและศรัทธาก็ต้องใช้กลยุทธ์ “การบำบัดทุกข์ บำรุงสุข” ซึ่งความหมายถึง “มหาดไทย” เมื่อมีการกล่าวถึงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดแล้ว จึงมีความจำเป็นต้องถอดรหัสให้เข้าใจความหมายถ่องแท้ เพื่อจะได้ทำความเข้าใจให้ตรงกันว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นนักปกครองเป็นผู้ช่วยพระมหากษัตริย์ ออกไปปกครองบ้านปกครองเมือง (ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อม) ต่างพระเนตรพระกรรณ (หลายจังหวัดมีพระแสงราชศาสตรา) เพราะฉะนั้นการทำงานจึงยึดพระบรมราโชวาทความว่า “กำไรของราชการคือประโยชน์สุขของประชาชน” จะเห็นชัดว่าพระมหากษัตริย์ทรงมีความยึดโยงกับพสกนิกรของพระองค์ท่าน ผู้ว่าราชการจังหวัดก็ต้องยึดโยงกับประชาชน ดังพระราชโอวาท ที่กล่าวมาแล้ว การปกครองแผ่นดินไม่ว่าจะเป็นระบอบใดๆ ก็ต้องเห็นประโยชน์สุขประชาชน มิฉะนั้นแล้ว ไม่อาจดำรงสถานะระบอบนั้นๆ ได้ ซึ่งเกิดขึ้นในหลายประเทศ

ในอีกมุมหนึ่งหากถอดรหัสคำว่า ผู้ว่าราชการจังหวัด ออกเป็นคำย่อยๆ ก็จะได้ความว่า (1) ผู้ว่า หมายถึงคนที่มีหน้าที่พูดและทำ (2) ราชการ หมายถึง การงานของพระราชา (3) จังหวัด หมายถึงองค์กรตามกฎหมายจัดระเบียบการปกครอง ดังนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงหมายถึง ผู้คนที่ได้รับการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ไปทำงานของพระราชา (ช่วย) ในจังหวัดนั้นๆ ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติในแต่ละยุคสมัย (จังหวัดให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าบังคับบัญชา) การกล่าวหาที่ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นคนของกระทรวงมหาดไทย และทำงานในหน้าที่โดยไม่ยึดโยงต่อประชาชน สนใจแต่ต้นสังกัด จึงเป็นการกล่าวหา ที่ไม่มีเหตุผล ใช้อารมณ์และสร้างความสับสนเป็นที่สุด ซึ่งจะได้เขียนถึงในบทความนี้

สิ่งที่ยังค้างคาใจของผู้คนทั้งฝ่ายการเมือง ฝ่ายนักวิชาการส่วนหนึ่ง ก็คือคำว่า ปกครอง เพราะฉะนั้นที่กล่าวไว้ว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นนักปกครอง (ก.พ.กำหนด) อธิบดีเป็นนักบริหาร (ก.พ.กำหนด) จึงควรได้ทำความเข้าใจคำ 2 คำนี้ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น

คำว่าการปกครองเป็นคำที่มีความหมายจากคำว่า “ปกป้องและคำว่าคุ้มครอง” ในพจนานุกรมการปกครองยังมีความหมายกว้างขวางไปถึงการดูแล การคุ้มครอง การบริหาร การดำเนินงาน ฯลฯ เพราะฉะนั้นการปกครองจึงเป็นเรื่องของความจำเป็นที่จะต้องมีขึ้นในสังคม เพื่อให้คนอยู่ร่วมกันได้อย่างสงบสุข ต้องมีหลักศาสนา ขนบธรรมเนียมประเพณี วัฒนธรรม กฎกติกาและกฎหมาย ในการควบคุมพฤติกรรมของคนไม่ให้เอารัดเอาเปรียบต่อกัน ซึ่งก็คืออำนาจของรัฐนั่นเอง ดังนั้นหลักของกฎหมายปกครองจึงถือว่าคำสั่งของพนักงานเจ้าหน้าที่ต่อเจ้าหน้าที่ด้วยกันเองต่อประชาชนภายใต้อำนาจของรัฐ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองทั้งสิ้น หากผู้ใดคิดว่าคำสั่งนั้นๆ ไม่ชอบไม่ยุติธรรมกับตนก็สามารถพึ่งศาลปกครองได้ เพื่อให้ผู้อ่านได้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น บทความนี้ขออ้างอิงข้อเขียนบางตอนของ ดร.เมฆินทร์ เมธาวิกูล อดีตผู้ว่าราชการจังหวัดและคณบดีคณะรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยสยาม

จากข้อเขียนของ “สรัล บารู” ในเว็บไซต์ เมื่อ 21 พ.ค. 58 เสนอความเห็นว่า...... เมื่ออ่านร่างรัฐธรรมนูญ (รธน.) ฉบับนายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ในหมวด “การกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่น” (ซึ่งขณะที่เสนอความเห็นนี้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังไม่ตกไป) แล้วสงสัยว่าทำไมการใช้คำนี้ผู้เกี่ยวข้องในการร่างได้คำว่า “การบริหาร” ท้องถิ่นในคำว่าการบริหารท้องถิ่น หรือ องค์กรบริหารท้องถิ่นแทน “การปกครองท้องถิ่น” หรือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ที่ชาติไทยเราได้ใช้เรียก “การกระจายอำนาจของไทย” ว่าการปกครองท้องถิ่นหรือองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมาเป็นเวลาช้านานเป็นร้อยปีมาแล้ว

ในร่างรัฐธรรมนูญที่ตกไปแล้วในหมวดที่ 7 ที่ว่า “การกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่น” โดยไม่ใช้คำว่า “การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น” และในเนื้อหาใช้คำว่า “การบริหาร” แทน “การปกครอง” ในหมวดนี้เหมือนในประวัติศาสตร์ที่เราใช้กันมาเป็นเวลานานดังกล่าวแล้ว

ผู้ใช้นามว่า “สรัลฯ” ยังให้ความเห็นอีกว่า..... หากผู้ร่างใช้ตรรกะที่ว่า เมื่อใช้คำว่า “การปกครองส่วนท้องถิ่น” อาจทำให้ผู้อยู่ในตำแหน่งมีความรู้สึกเหมือนเป็นผู้ปกครองและมีอำนาจมากเกินไป...

ที่น่าสนใจคือ ผู้เขียนได้ยกเกร็ดในทางประวัติศาสตร์ว่า.... ตอนที่ร่าง รธน.2517 ในร่างแรก ที่กรรมาธิการยกร่างเสนอได้มีการอภิปรายที่มีการใช้ถ้อยคำว่า “การปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น” มีผู้อภิปรายว่า หากใช้คำนี้ (มีคำว่า “ตนเอง”) จะก่อให้เกิดความเข้าใจที่ผิดเพี้ยนกับรูปแบบการปกครองของประเทศ เพราะประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรมีการปกครองในลักษณะตำบล หมู่บ้านมาช้านานตั้งแต่สุโขทัย อยุธยา รัตนโกสินทร์ จนเป็นการปกครองส่วนภูมิภาคในปัจจุบัน ฯลฯ ดังนั้นจึงตัดคำว่า “ตนเอง” ออกเหลือเพียงคำว่า “การปกครองส่วนท้องถิ่น” จนถึงทุกวันนี้

สุดท้าย “สรัลฯ” ยังยุส่งอีกว่า ฉะนั้นควรเปลี่ยนคำว่า “ปกครอง” เป็นคำว่า บริหารทั้งหมด เปลี่ยนกรมการปกครองเป็นกรมการบริหาร เจ้าพนักงานปกครองเป็นเจ้าพนักงานบริหาร กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเป็นกรมส่งเสริมการบริหารท้องถิ่น วิชากฎหมายปกครองเป็นกฎหมายการบริหาร ศาลปกครองเป็นศาลบริหาร

เพื่อให้ทุกอย่างชัดเจนเกี่ยวกับคำปัญหา 2 คำ คือ “การปกครอง” และ “การบริหาร” มากขึ้น ผู้เขียนขอเสนอสิ่งที่ได้เคยรับรู้มาจากผู้รู้ทั้งหลาย รวมทั้งหลักวิชาที่เกี่ยวข้องดังนี้

1. การปกครอง
1.1 การปกครอง หมายถึง เรื่องเกี่ยวกับระบบการบริหาร วางระเบียบกฎเกณฑ์ต่อสังคมเพื่อให้ส่วนรวมของสังคม ประเทศชาติอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข ซึ่งแตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับความเหมาะสมแต่ละสังคม
1.2 การปกครอง คือการใช้อำนาจอธิปไตยตามกฎหมายในการบริหารและการจัดการ
ประเทศ การปกครองมีหลายรูปแบบ เช่น การปกครองแบบประชาธิปไตย และการปกครองแบบเผด็จการ นอกจากนี้การปกครองยังมีได้หลายระดับ เช่น การปกครองส่วนกลาง การปกครองส่วนภูมิภาคและการปกครองส่วนท้องถิ่น
1.3 การปกครอง หมายถึง การทำงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้แก่ ข้าราชการ พนักงานส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจทั้งหลายตามกฎหมายและนโยบายของรัฐบาล 
1.4 การปกครองตามพจนานุกรม แปลว่า ดูแล คุ้มครอง บริหาร ดำเนินการ ฯลฯ

2. การบริหาร
2.1 การบริหาร หมายถึง ศิลปะในการทำให้สิ่งต่างๆ ได้รับการกระทำจนเป็นผลสำเร็จกล่าวคือ ผู้บริหารไม่ใช่ผู้ปฏิบัติ แต่เป็นผู้ใช้ศิลปะทำให้ผู้ปฏิบัติทำงานจนสำเร็จตามความมุ่งหมายของผู้บริหารที่ตัดสินใจเลือกแล้ว
2.2 การบริหาร คือ กระบวนการทำงานร่วมกับผู้อื่นเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพ
2.3 การบริหาร คือ การทำงานของคณะบุคคลตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป ที่ร่วมปฏิบัติการให้บรรลุเป้าหมายร่วมกัน

เมื่อดูจากความหมายทั้งรากศัพท์ภาษาอังกฤษแล้ว ทั้ง 2 คำ ก็มีความหมายคล้ายๆ กัน เมื่อพิจารณาอย่างถ่องแท้แล้วเห็นว่า การปกครอง ดูจะกว้างกว่าครอบคลุมถึงการบริหารด้วย และการปกครองนั้นมุ่งเน้นในเรื่องไปในการระบบการปกครอง ต้องมีผู้ปกครองและผู้ใต้ปกครอง แต่การบริหารเน้นหนักในด้านการทำงานให้เกิดผลสัมฤทธิ์ แม้จะต้องอ้างอิงกฎหมายบ้างแต่ก็มุ่งเน้นในการบริหารงาน การปฏิบัติงาน การจัดการให้บรรลุวัตถุประสงค์ และเป้าหมายที่วางไว้ เน้นความสัมพันธ์ ระหว่างหัวหน้า ผู้จัดการ กับผู้ใต้ระบบการบริหารนั้นๆ

จากความหมายและหลักการใช้ตลอดธรรมเนียมการใช้ คำ “การปกครอง”กับ “การบริหาร” จะเห็นได้ว่า “การปกครอง”จะใช้เกี่ยวกับลักษณะ “บังคับ” “ปกป้อง” “คุ้มครอง” “ดูแล” ระหว่างรัฐหรือผู้ปกครอง ใช้กับองค์กร ประชาชน ส่วนจะใช้หนักเบาเพียงใด ขึ้นอยู่กับ “ระบบ”หรือ “ระบอบ”ของรัฐหรือของประเทศนั้นๆ ว่าจะเข้มงวด หนักแน่น หรือ อะลุ่มอล่วย เพียงใด เช่นจะเป็นลักษณะการรวมอำนาจ การแบ่งอำนาจ หรือการกระจายอำนาจของการปกครองเพียงใด

ส่วน”การบริหาร” นั้น ส่วนใหญ่จะใช้กับการ “ทำงาน” “การดำเนินการ” ของคณะบุคคล ที่ร่วมกันปฏิบัติการกับผู้อื่นให้เกิดผลสำเร็จตามเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยใช้เทคนิคละวิธีการดำเนินการตั้งแต่แนวคิด วิสัยทัศน์ วัตถุประสงค์ ของงานใดงานหนึ่งหรือหลายๆอย่าง โดยมีการวางแผน การอำนวยการ โดยใช้ทรัพยากรต่างๆให้งานนั้นบรรลุผล ทั้งนี้มิได้เน้นหลักไปใช้ในการการเมืองการปกครองการบริหารงานภาครัฐที่เกี่ยวกับกฎหมายการปกครองการบริหารแต่ประการใด

สรุปแล้วนักกฎหมาย นักปกครอง นักวิชาการไทย ก็จะใช้คำสองคำนี้คละเคล้ากันไป โดยคำนึงถึงบริบทของหน่วยงานหรือภารกิจของหน่วยงาน บุคคล คณะบุคคล ที่เห็นว่าเหมาะสมและสมควร จนเป็นหลักธรรมเนียม ที่ใช้กันอยู่ทุกวันนี้โดยไม่มีใครคิดจะเปลี่ยนหรือตีความเอาเป็นเอาตายเหมือนกับการเปลี่ยนชื่อประเทศ จาก “สยาม”เป็น “ไทย” และได้ใช้มานับเป็นเกือบร้อยปี เช่นเดียวกับการจัดตั้งกระทรวง ทบวง กรม ในอดีต และครอบคลุมงานทุกด้านของประเทศ เช่นกระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงเกษตร กระทรวงศึกษา กระทรวงสาธารณสุข ฯลฯ ย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายและภารกิจตามชื่อกระทรวง อยู่แล้วเหมือนระบบการปกครองของไทยเป็นแบบรัฐสภาประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ รัฐบาลบริหารประเทศตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น มาเป็นเวลาช้านานแล้ว

ด้วยภารกิจอำนาจหน้าที่กระทรวงมหาดไทยตามกฎหมายและธรรมเนียมการปกครอง มีอำนาจหน้าที่เป็นกระทรวงกิจการภายในประเทศ จึงครอบคลุมงานทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ในเรื่องการเมืองการปกครองการบริหาร นอกเหนือจากภารกิจกระทรวงอื่นๆ จึงดูเหมือนจะมีอำนาจมาก กว้างขวาง ในอดีต มักจะถูกเรียกจากหน่วยอื่น นักวิชาการ นักพัฒนาองค์กรเอกชนว่า กระทรวงมหาดไทยเป็น “กระทรวงมาเฟีย” มีอยู่หลายยุคหลายสมัยที่นายกรัฐมนตรีต้องควบตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยด้วย กระทรวงมหาดไทยจึงเป็นกระทรวงเกรด เอ.

จึงมีความพยายามจากหลายฝ่ายที่จะตัดหรือลดอำนาจของกระทรวงมหาดไทยให้ลงไปเท่าๆ กับกระทรวงอื่นๆ โดยการชูสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นแนวหน้า และตัดอำนาจหน้าที่แบ่งแยกไปไว้กระทรวงอื่นหรือต้องกระทรวงใหม่ ในคราวปฏิรูประบบราชการ โดยอ้างว่าเพื่อให้ หน่วยราชการ “จิ๋ว”แต่ “แจ๋ว” เมื่อ บั่นทอนอำนาจจากกระทรวงมหาดไทยจากส่วนกลางแล้ว ก็จะคืบคลานไปยังการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เช่นตัดลดอำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดโดยให้มีส่วนกลางของกระทรวงอื่นแต่ไปตั้งในภูมิภาค หรือแต่เดิมเป็นภูมิภาคก็ให้เป็นส่วนกลางขึ้นตรงต่อกระทรวง กรมอื่นๆนั้น ต่อมาก็คืบคลานไปสู่เรื่องการปกครองท้องถิ่น จะให้มีจังหวัดจัดการตนเอง หรือเป็นท้องถิ่นเต็มจังหวัดเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด และยุบราชการส่วนภูมิภาคให้เหลือส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น ในการกระจายอำนาจก็จะแยกงานของกระทรวงมหาดไทยที่กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มิให้เป็นคณะกรรมการสังกัดกระทรวงมหาดไทย

มีการตรากฎหมายจากแรงผลักดันของนักวิชาการที่มีแนวความคิดและบ่มเพาะความรังเกียจกระทรวงมหาดไทยว่าเป็นกระทรวงมาเฟีย กอปรกับไปศึกษาต่อต่างประเทศรับอารยธรรมประชาธิปไตยจ๋าทางทฤษฎีจากต่างประเทศ นักปฏิบัติการ ทั้งจากหน่วยงานอื่นและที่เคยอยู่กระทรวงมหาดไทย (แต่ไม่เจริญก้าวหน้าและผิดหวังต่อหน่วยงานมหาดไทยเดิมที่ตนสังกัดก็มีความเคียดแค้นกระทรวงมหาดไทยพอได้จังหวะเป็นนักการเมืองหรือเป็นเจ้าที่พิจารณางานกระทรวงมหาดไทยที่รับผิดชอบก็จะถือโอกาสลดอำนาจกระทรวงมหาดไทยทันทีเพื่อความสะใจ) เพราะบุคคลนอกจากมาจากกระทรวงมหาดไทยไม่มีประสบการณ์ปกครองและการบริหารการปกครองมาก่อน จึงพยายามลดทอนภารกิจอำนาจหน้าที่กระทรวงมหาดไทยลง บุคคลเหล่านี้จะรังเกียจคำว่า “ปกครอง”โดยจะตั้งคำถามว่า “จะปกครองใคร” “ใครให้คุณปกครอง” “สมัยนี้เป็นยุคโลกาภิวัฒน์และเป็นประชาธิปไตยแล้ว ยังจะทำเป็นเจ้าขุนมูลนายปกครองใครอยู่ เมื่อวิชาการเรื่องรัฐประศาสนศาตร์เฟื่องฟูจึงพยายามใช้คำว่า “การบริหาร”แทน“การปกครอง”ดังกล่าวมาแล้ว มีบางมหาวิทยาลัย เปลี่ยนจากวิชาการปกครองท้องถิ่น เป็น วิชาการบริหารท้องถิ่น แม้แต่ร่างรัฐธรรมนูญที่ตกไปก็ใช้ “การบริหารท้องถิ่น”แทน “การปกครองท้องถิ่น”

อย่าลืมว่า “การปกครอง”ไม่ใช่คำที่น่ารังเกียจ และไม่ใช่ว่า “การปกครอง”เป็นคำที่มีความหมายว่า จะปกครองคน ปกครองทาส ปกครองแบบนายปกครองบ่าว ปกครองแบบระบบเจ้าขุนมูลนาย แต่มีความหมายที่ลึกซึ้งถี่ถ้วนและเป็นอุดมการณ์ อุดมคติ มีความหมายตามกฎหมาย ตามหลักการบริหาร และตำแหน่งเจ้าพนักงานปกครอง เจ้าหน้าที่ปกครอง นักปกครอง กรมการปกครอง ศาลปกครอง กฎหมายวิธีปฏิบัติทางการปกครอง ฯลฯ ที่มีชื่อคำว่า “การปกครอง”ทั้งหลาย จึงเป็นคำที่มีผู้รู้ นักกฎหมาย นักปกครอง นักวิชาการสมัยก่อนได้พิจารณาแล้ว เห็นว่าเหมาะสม จนเป็นประเพณี ธรรมเนียม หลักปฏิบัติกันมานานแล้วและในแต่ละชื่อมีความหมาย อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่ชัดเจนและเป็นที่ประจักษ์ ควรหรือที่ “นัก..”ทั้งหลายจะคิดเปลี่ยนโดยคิดเพียงชั่ววูบและคิดตามสถานการณ์ที่เกิดในขณะนั้นชื่อเพื่อให้ดูดี เท่ห์ ว่าตนได้เปลี่ยนชื่อคำสำคัญของประเทศเป็นชื่อเสียงจารึกไว้ในประวัติศาสตร์โดยไม่ศึกษาประวัติศาสตร์ มิฉะนั้นจะมีคนไล่เปลี่ยนชื่อคำนี้เป็นอื่นไป ขอเสียทีเถิดครับเอาเวลาไปคิดเรื่องอื่นๆที่มีประโยชน์ต่อชาติและประชาชนดีกว่าตั้งมากมาย.......”

ขณะนี้ท่านผู้อ่านก็ได้ทำความเข้าใจคำว่า “ผู้ว่าราชการจังหวัด” คำว่า “นักปกครอง” คำว่า “นักบริหาร” ซึ่งเป็นศัพท์ที่เกี่ยวโยงและมีความสัมพันธ์กันอย่างที่ไม่อาจแยกจากกันได้ คำว่าผู้ว่าราชการจังหวัด ยังมีฐานกำเนิดจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งกำหนดบทบาท อำนาจ และหน้าที่ไว้อย่างชัดเจน นอกจากนั้นยังมีอำนาจหน้าที่ตามประมวลกฎหมายต่างๆ นับร้อยฉบับที่มอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องปฏิบัติบังคับใช้กับประชาชน หากไม่ปฏิบัติหรือละเว้นหรือปฏิบัติเกินเลย (คิดนอกกรอบ) ก็อาจตกเป็นผู้ต้องหาในทางคดีอาญาและแพ่งได้ เพราะโดยหลักกฎหมายมหาชนห้ามไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติในสิ่งที่กฎหมายมิได้ตราไว้ เพราะในบางเรื่องที่เป็นช่องว่างของกฎหมาย คนมหาดไทยก็ถูกสอนและ สั่งสมเป็นวัฒนธรรมการทำงานว่า “หากงานใดที่ไม่มีหน่วยงานใดรับผิดชอบ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ... เข้าไปแก้ไขและรับผิดชอบ” ซึ่งในบางครั้งก็เป็นการหมิ่นเหม่ต่อการต้องหาคดีอาญา ซึ่งคนมหาดไทยก็กล้าหาญและกล้ารับผิดชอบ โดยยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง (ประโยชน์สุขของราษฎร) ดังนั้นการที่บทความ นสพ.แนวหน้า ฉบับวันที่ 15 สิงหาคม 2559 เรื่อง “ผู้ว่าหน้าใหม่” เขียนโดย เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง ซึ่งได้อ้างอิงถึงรายการคิดสร้างชาติ ปี 2 ผู้ว่าฯ หน้าใหม่ (THE GOVERNNOR) โดยสถานีโทรทัศน์ ฟ้าวันใหม่ร่วมกับสถาบันออกแบบอนาคตประเทศไทย (FIT) จัดกิจกรรมแข่งขันชิงเงินรางวัลโดยเชิญให้ผู้คนผู้มีอายุระหว่าง 18-35 ปี เข้าสมัครประชันแข่งขันเป็นผู้ว่าฯ หน้าใหม่ รายละเอียดมีปรากฏในเอกสารที่อ้างถึง

โครงการดังกล่าวก็นับได้ว่าเป็นการริเริ่มสร้างสรรค์ เพราะทีวีดิจิตอลที่ประมูลสัมปทานกันแพงๆ ต้นทุนสูง คู่แข่งมาก สร้างคอนเทนท์แข่งขันดุเดือด ใครไม่เข้มแข็งก็ต้องล้มหายตายจากจอดำกันเป็นทิวแถว จึงถือว่า TV ฟ้าวันใหม่แปลกใหม่หน้าสนใจ เรื่องนี้สมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทย มีข้อสังเกต ที่ฝากไว้กับรายการนี้ ดังนี้

1. ภารกิจของผู้ว่าราชการจังหวัด ในฐานะผู้ปฏิบัติหน้าที่ดูแลทุกข์สุขของประชาชนต่างพระเนตรพระกรรณของพระมหากษัตริย์และทำหน้าที่ตามตัวบทของกฎหมายแทนรัฐบาลในการนำนโยบายของรัฐบาลไปสู่ภาคปฏิบัติให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนนั้น จะต้องเป็นผู้ผ่านงานด้านการเป็นผู้นำ (ข้าราชการนักปกครองผ่านตำแหน่งปลัดอำเภอ นายอำเภอ ปลัดจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ว่าราชการจังหวัด) ระดับอำเภอจนถึงจังหวัด การสั่งสมประสบการณ์ดังกล่าวก็จะต้องมีการฝึกอบรมเพิ่มเติมเพื่อสร้างภาวการณ์เป็นผู้นำ เช่น ความกล้าหาญในการตัดสินใจ การพิเคราะห์เหตุการณ์ข้างหน้า อันเกิดจากการตัดสินใจ การแก้ปัญหาวิกฤติเฉพาะหน้าในขณะเผชิญเหตุภัยพิบัติจากการปราบปราม การสู้รบ ความกล้าหาญที่จะรับผิดชอบผลลัพธ์ที่เกิดจากการตัดสินใจ ลักษณะการเป็นผู้นำดังกล่าวจำเป็นต้องมีประสบการณ์จริงบวกกับความรู้ความสามารถและบุคลิกลักษณะของการเป็นผู้นำ ต้องผ่านการฝึกอบรมเป็นระยะตลอดชีวิตการทำงาน จากวิทยาลัยการปกครอง ระดับบรรจุใหม่ ได้แก่ หลักสูตรปลัดอำเภอ นักปกครองระดับสูง และหลักสูตรเตรียมตัวเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด นำรองผู้ว่าราชการจังหวัดเข้าฝึกอบรมในสถาบันดำรงฯ จะเห็นได้ว่ามิใช่ทุกคนที่เข้าเป็นปลัดอำเภอจำนวนนับพันๆ คน จะสามารถไต่เต้าเข้าสู่ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดได้ทุกคน ฉะนั้นการนำผู้คนเข้าประกวดตามคอนเทนต์ข้างต้น จึงเป็นการเพ้อฝันของเจ้าของรายการเฉกเช่นที่ชอบสร้างฝันกับดรีมทีม มันจึงเป็นเพียงความฝันเท่านั้น

2. อำนาจและหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นงานภาครัฐมิใช่ธุรกิจเอกชน จะเห็นว่าคอนเทนต์ การประกวดแข่งขันมักจะเป็นเรื่องเกี่ยวกับธุรกิจ เช่น การแสดงความสามารถไปสู่มืออาชีพการแสดง การประกวดการลงทุนในตลาดหลักทรัพย์ (ให้เยาวชนเปิดพอร์ทลงทุนและแข่งขันกันภายในเวลาที่กำหนด คอนเทนต์จะเป็นลักษณะแคบๆ (Micro Section) มิใช่ ขนาดกว้างๆ (Macro Section) แต่ว่าหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นงานสาธารณะและกว้างขวางแถมจะไร้ขอบเขต งานบางลักษณะไม่เคยมีบทเรียนมาก่อน เช่น เมื่อปี พ.ศ. 2544 เกิดเหตุอุทกภัยเฉียบพลัน ที่ อ.วังชิ้น จ.แพร่ น้ำป่าไหลหลากโคลนถล่มท่อนไม้ไหลจากภูเขาทับถมบ้านเรือนกว่า 200 หลังจากเรือน มีผู้คนล้มตายภายใต้ดันโคลน 39 ราย บ้านเรือนจมหาย สัตว์เลี้ยงสูญสิ้น เหตุการณ์นี้เกิดยามวิกาลเช้าตรู่วันรุ่งขึ้นมีแต่ความวิปโยค นายอำเภอวังชิ้นเข้าแก้ปัญหาเฉพาะหน้าช่วยเหลือผู้รอดชีวิต ผู้ว่าราชการจังหวัดเข้าพื้นที่ทันทีเพื่อกู้ภัยและเยียวยา ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่มีในบทเรียนมาก่อน ต้องอาศัยภาวะผู้นำเท่านั้น งานเผชิญเหตุจึงประสบความสำเร็จ การจัดการคอนเทนต์ผู้ว่าหน้าใหม่ จึงเป็นเรื่องของคนมองโลกสวยและฝันไป เพราะงานของผู้ว่าราชการเป็นที่เรื่องการปกครองและบริจาคควบคู่กันไป (การทำงานในภาวะจำกัด)

3. อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดต้องปฏิบัติการตามกรอบของระเบียบข้อบังคับและกฎหมายที่บัญญัติไว้ให้ทำเท่านั้น สมัยนายกฯ ทักษิณ ชินวัตร สร้างฝันให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีบทบาทเป็น CEO และให้คิดนอกกรอบ ซึ่งก็คือให้แหกกฎระเบียบนั่นเอง จึงเป็นเหตุให้ต้องคดีอาญาฯ อยู่ขณะนี้ ตัวอย่างเช่น หวยใต้ดินเอาขึ้นมาบนดิน (เข้าข่ายขัดกฎหมายสลากกินแบ่ง เพราะเป็นการกินรวบ) เอาเงินกำไรไปแบ่งให้ตำรวจส่วนหนึ่ง ไปแจกทุนเด็กอีกส่วนหนึ่ง ฯลฯ โดยไม่มีกฎหมายรองรับจึงเป็นคดีความอยู่ทุกวันนี้ โครงการจำนำข้าวเปลือกก็เช่นกัน รับจำนำสูงกว่าราคาตลาดมากเพื่อให้ราคาข้าวบิดเบือนจากตลาด ชาวนาได้ประโยชน์จริงแต่รัฐเสียหายเกินจำเป็น (มหาศาล) เพราะหลักการจำนำที่แท้จริงต้องราคาต่ำกว่าตลาดแต่ชาวนาได้เงินไปหมุนเวียนก่อน เมื่อข้าวราคาสูงขึ้นจึงค่อยมาไถ่ถอน (มิฉะนั้นโรงรับจำนำก็ขาดทุนปิดตัวไปหมดแล้ว) ต้นเหตุนี้การจะให้เยาวชนเป็นผู้ว่าราชการหน้าใหม่เกิดจินตนาการเพ้อเจ้อออกนอกกรอบ จึงไม่ก่อให้เกิดความเป็นจริงไปได้ ส่วนที่ต้องการให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ทำอะไรได้มากกว่าทุกวันนี้ ก็ต้องปรับปรุงระเบียบกฎหมายมอบภารกิจไปให้ ถ้าทำไม่ได้จะปลดออก ลงโทษก็ว่ามา

4. ผู้ว่าราชการจังหวัดหน้าใหม่ตามวัตถุประสงค์และความคาดหวังสุดท้ายของคนกลุ่มนี้ ก็คือ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่ดูแลในเมืองมากกว่า 100 ปี แล้วเป็นผู้นำในการปกครองและการบริหารส่วนภูมิภาค สร้างความเจริญให้แก่ประเทศชาติและมีความสถาพรอย่างมั่นคง การที่ชาวไทยมีแผ่นดินให้อยู่อาศัยตราบเท่าทุกวันนี้ ก็โดยพระปรีชาสามารถของบุรพมหากษัตริย์ทุกพระองค์ในอดีตกาล ตราบจนรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่ รัชกาลที่ 5 จึงโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ผู้ว่าราชการจังหวัด รับพระราชทานพระราชแสงศาสตราไปปกครองจังหวัดต่างๆ เพื่อดูแลพสกนิกรต่างพระเนตรพระกรรณ ความเป็นปึกแผ่นของแผ่นดินก็เพราะรูปแบบการปกครองที่มีการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค (มิใช่เป็นการรวบอำนาจส่วนกลางแต่เป็นการแบ่งอำนาจ) ส่วนการใช้ศัพท์คำว่ากระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น ก็หมายความว่าให้อำนาจเด็ดขาดบางเรื่องไปให้องค์กรปกครองท้องถิ่นปฏิบัติ โดยไม่สงวนไว้ส่วนกลางเลย ซึ่งต่างจากการแบ่งอำนาจจากส่วนกลางให้แก่ผู้ว่าฯ เมื่อแบ่งแล้ว ผู้ว่าฯ ได้อำนาจไปเพียงบางส่วน หากภารกิจหรือหน้าที่เกิดที่แบ่งให้ก็ต้องขออำนาจจากส่วนกลางหรือให้ส่วนกลางตัดสินใจ ซึ่งเรียกว่าราชการส่วนภูมิภาคเพราะประเทศไทยเป็นพระราชอาณาจักร ไม่ใช่สาธารณรัฐ ดังนั้น หากคนกลุ่มใดยังคิดจะยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และสร้างจังหวัดปกครองตนหรือจัดการกันเอง จึงอาจเข้าข่ายหมิ่นเหม่ละเมิดพระราชอำนาจ

สำหรับกระแสประชาธิปไตยโดยเฉพาะการกระจายอำนาจก็เช่นกัน ประเทศไทยเป็นประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญก็บัญญัติชัดเจนว่าเป็นระบอบการปกครองประชาธิปไตยโดยมีพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข ยังจะคิดแบ่งแยกพระราชอาณาจักร ไปปกครองตนเองบ้าง ยกเลิกการบริหารส่วนภูมิภาคบ้าง ซึ่งเป็นโซ่ข้อกลางยึดโยงพระราชอาณาจักรให้เป็นหนึ่งเดียวไว้ ยังไม่พอใจอีกหรือ? จึงขอให้นักคิดทั้งหลายได้ตระหนักถึงความเป็นปึกแผ่นของแผ่นดิน ซึ่งยังต้องดำเนินต่อไปตราบชั่วลูกชั่วหลาน

ในส่วนของบทความผู้ว่าฯ หน้าใหม่ของหนังสือพิมพ์แนวหน้า และบทความของนายถวิล ไพรสณฑ์ ในหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ เรื่อง “เมื่อผู้ว่าฯ โคราชประกาศเป็นประชาชนธรรมดา” ที่เขียนไว้ข้างต้นนั้นบทความนี้ก็มาทำความเข้าใจกัน ผู้อ่านว่าข้อเขียนดังกล่าวเป็นการพูดแบบแผ่นเสียงตกร่อง ซ้ำๆซากๆ มาไม่ต่ำกว่า 30 ปี โดยแสร้งทำเป็นไม่เข้าใจว่าผู้ว่าราชการเป็นข้าราชการต้องปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายดังกล่าวมาแล้ว แต่มักจะอ้างอายุใกล้เกษียณ อยู่ในจังหวัดระยะสั้นๆ จะทำอะไรได้ ฟังแต่เจ้านายส่วนกลางไม่สนใจประชาชน โยกย้ายถี่ห่างไม่แน่นอน ย้ายมาเพื่อรอเกษียณบ้าง เป็นต้น ข้อหาเหล่านี้ตามข้อเท็จจริงมิได้เป็นอุปสรรคในการทำงานเลย เพราะการทำงานของผู้ว่าฯ มีแบบแผนและอำนาจหน้าที่ชัดเจน คิดทำอะไรโดยไม่สมเหตุสมผลสมกฎหมายไม่ได้แน่นอน และที่สำคัญประชาชนเป็นศูนย์กลางอยู่แล้ว มิฉะนั้นก็จะโดนเดินขบวนขับไล่ สมัยที่ผู้รวบรวมบทความนี้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดสกลนคร ก็เคยโดน ส.ส. ของจังหวัดสกลนครเสนอกระทรวงมหาดไทยให้ย้ายออกนอกพื้นที่แต่มิใช่ประชาชนเดินขบวน เป็นเพราะ ส.ส. ต้องการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว ทั้งฝากเด็กสอบเป็นพนักงานองค์การบริหารส่วนตำบล ทั้งขอให้ปกปิดการประกวดราคาเพื่อประโยชน์ตนเอง ทั้งขัดขวางโครงการของเทศบาลเมืองสกลนครในการจัดทำสวนสาธารณะ ทั้งแย่งชิงแบ่งงบพัฒนาของงบประมาณ CEO ซึ่งคณะกรรมการพิจารณาจังหวัด พิจารณาทำโครงการขนาดใหญ่ตามบทบาท CEO เพื่อพัฒนาจังหวัดแบบภาพรวมไปแล้ว ในที่สุดก็ถูกย้ายไปอยู่จังหวัดนครนายก บ่งให้เห็นว่า ส.ส.ไทยรักไทยยุคนั้นมาตรฐานต่ำ และผ่านมาอีกหลายปีเขาเหล่านั้นก็ไม่มีที่ยืนบนถนนสายการเมืองของสกลนครและบางคนก็ถูกถอนห้ามเล่นการเมือง เพราะเสียงบัตรแทนในการลงมติในสภาฯ ตามข่าวที่ปรากฏเมื่อเร็วๆ นี้

ยังมีผู้ว่าราชการจังหวัดจำนวนมากทั้งในอดีตและปัจจุบันที่ยังคงยึดมั่นในพระราชปณิธานของในหลวงในอันที่จะดูแลปกป้องคุ้มครองประชาชน โดยยึดมั่น “กำไรของแผ่นดินคือประโยชน์สุขของประชาชน” ตัวอย่างเช่น นายประสิทธิ์ อุไรรัตน์ ก็เป็นอดีตผู้ว่าราชการจังหวัดที่ประสบความสำเร็จในหน้าที่การงานและชีวิตหลังเกษียณ อีกทั้งชีวิตครอบครัวก็สมบูรณ์ ขณะดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด ท่านก็สร้างสมคุณงามความดีและรักประชาชน อันอาจเอาเป็นแบบอย่างได้ คงมิได้มีประพฤติเกียร์ว่างฟังแต่ส่วนกลาง อยู่ไปเช้าชามเย็นชาม เพื่อรอเกษียณ หากนายเจิมศักดิ์ ปิ่นทอง จะสอบถามจาก ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์ ก่อนจะเสนอบทความสร้างความเสื่อมเสียแก่สถาบันหลักของประเทศ ก็จะเป็นการดีอย่างยิ่ง ผู้เรียบเรียงบทความนี้ยังเคยเชิญ นายประสิทธิ์ อุไรรัตน์ ไปบรรยายให้ข้าราชการจังหวัดระยองฟังเพื่อเป็นแบบอย่างผู้สูงอายุอีกด้วย ในโอกาสนี้ใคร่ฝากบทประพันธ์ ที่น่าสนใจหัวข้อ

คิดถึงนักปกครองไทยในอดีต    หัวใจฉีดอิ่มเอิบดั่งแสงโสม
เคยตรากตรำทำงานไม่ประโคม    เข้ารุกโรมต่อตีไพรีพาล
เสียเลือดเนื้อชีวิตอุทิศให้    เพื่อชาวไทยอยู่เย็นเป็นสยาม
ความมั่นคงอยู่ยงไร้สงคราม    ทั่วเขตขามโจษขานเมื่อวานซืน
ด้วยสมเด็จพระปิยมหาราช    พระผู้ปราชญ์เปรื่องล้ำนำสยาม
ทรงประทานภูมิภาคทั่วเขตคาม     เสด็จฯ ตามหัวเมืองประเทืองไทย
ผู้ใหญ่บ้านกำนันพลันกำเนิด     แสนบรรเจิดสุดสง่ามีราศี
บำบัดทุกข์บำรุงสุขทุกชีวี     ทุกท้องที่มั่นคงธำรงไทย
มาบัดนี้สิ้นหน้านาฆ่าโคถึก     เลิกจารึกความงดงามตามสมัย
ชูยกเลิกภูมิภาคสิ้นซากไป     น่าเศร้าใจต่างเป็นใหญ่ในแผ่นดิน

นายปานชัย บวรรัตนปราณ ผู้ประพันธ์

ถอดรหัสตัวสุดท้าย ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด ในบริหารราชการส่วนภูมิภาคกับผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร จึงควรจะได้มีการสะสางแยกให้ชัดเจนว่า ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นเสมือนนายกเทศมนตรีมหานครกรุงเทพฯ เป็นรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มี พ.ร.บ.จัดตั้งขึ้นเป็นการเฉพาะ จึงสมควรที่ผู้เกี่ยวข้องจะได้หยิบยกขึ้นแก้ไข มิสมควรปล่อยให้นักคิดสายละเมิดพระราชอำนาจฯ หยิบยก ทำให้เกิดความสับสนมาหลายสิบปีแล้ว และสมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทยก็ปรารถนาจะเห็นอนาคตประเทศไทยเป็นปึกแผ่นมั่นคงทั้งผู้คนและแผ่นดิน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นโซ่ข้อกลางเชื่อมโยงทั้งแผ่นดินและผู้คนตราบเท่านานแสนนาน

ตุลาคม ๒๕๕๙

• < ก่อนหน้า